摘要: 秦之统县政区是郡。郡之首长为守，副贰之官有郡丞、郡尉。每郡又有专职监察官，为中央派驻官员，故《史记•秦始皇本纪》大书：二十六年“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监”。但对于秦郡县两级政府的组织形式，《史记》并未详述，只能由《汉书》记载推而知之。 秦代县级政区有县...
秦之统县政区是郡。郡之首长为守，副贰之官有郡丞、郡尉。每郡又有专职监察官，为中央派驻官员，故《史记•秦始皇本纪》大书：二十六年“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监”。但对于秦郡县两级政府的组织形式，《史记》并未详述，只能由《汉书》记载推而知之。
秦代县级政区有县与道两类，据《汉书•百官公卿表》，县有蛮夷曰道。道的长官和组织情形不详，应该与县相去不远，如《秦简•语书》一开头就是“南郡守腾谓县、道啬夫”，是证秦国县道都以啬夫为长官。秦一统天下后，县以人口多少分大小，万户以上为大县置令，以下则为小县置长。令长以下置丞，协助令长办事。又置县尉，统兵卒，维持治安。丞、尉是县中的长吏，另外还有斗食佐史之吏，称为少吏。少即小，斗食是指其俸禄不足百石。县的其他属吏还有主吏、狱掾、令史、仓史等。
秦汉县以下组织对后代影响颇大，而且其组织形式又是从未考证清楚的难题，所以此处特予以理清。秦县以下是乡，乡以下是里与亭部并列。里是居民点，是户籍所系之最基层组织，所以汉简中所见人的身份以“名县爵里”四要素——即姓名、爵位、县名、里名来表示。里以下还有类似今日居民小组形式的什和伍，分别由十户和五户所组成。亭部则是乡的地域分划，是地籍所系之最基层结构，所以汉代买卖土地时都要在文书上写明该地段位于某个亭部之上。换句话说，乡及乡以上之县和郡是既有土地又领户籍的行政组织，而乡以下则户籍与地籍分别由里与亭部分管，其结构如下所示：
乡官有三老、有秩、啬夫、游徼等。有秩与啬夫不并立，大乡达到五千户置有秩，五千户以下的只置啬夫。三老掌教化，具有自治性质。有秩、嗇夫由县指派，职责是平断曲直，收赋税征徭役。游徼承望县尉，负责治安。亭部设有亭一所，有亭长、亭卒。里有里正，掌一里百家。郡县乡的主要官员组织如下页所示：
历来对《汉书•百官公卿表》所载:“十里一亭，十亭一乡”，以及《汉旧仪》所说的“国家制度，大率十里一乡”的矛盾无法解释得通。因为秦汉的里平均约有百户，若将《百官公卿表》所载当成是行政组织结构，则会产生一亭有千户，一乡有万户的结论，显然与以万户分大小县的制度有矛盾。若以《汉旧仪》所载为真实情况，则要与“十里一亭”的说法相冲突。所以迄今为止，学术界尚无法对上述这两条记载作出完满的解释。实则《百官公卿表》十里一亭的里是道里之里，不是乡里之里，意即每十里路设一亭作招待所之用。十亭一乡的亭则是亭部之简称，是从地理区划的角度说明一个乡可以划为十个亭部，而十里一亭的亭和十亭一乡的亭部又恰好可以合二而一，即在一个亭部上建一个亭，这个亭即是道路上每隔十里路作为招待所的亭，同时这个亭的亭长和亭卒，又可负责本亭部及十里长的道路上的治安工作，所以“十里一亭、十里一乡”与“十亭一乡”的记述独立来看都是正确的，并不矛盾。关键是不要将“十亭一乡”的亭当成是乡和里之间的一级地方行政组织。至于“十里一亭”的亭和“十亭一乡”的亭部如何合二而一，则解释起来稍为复杂，可参见拙文《由汉代部的概念释县乡亭里制度》的考证。
