摘要: 清沿元明之制，以省作为高层政区。但省之称谓，起初并不见于官方文书中，至乾隆后，才遍见于上谕敕旨与臣工奏疏之中。这是因为明代后期，地方行政组织已不以两京十三布政使司为重，而以总督、巡抚辖区为准。清初沿袭明代督抚之制，以总督、巡抚为最高一级地方行政组织的长官，并将...
清沿元明之制，以省作为高层政区。但省之称谓，起初并不见于官方文书中，至乾隆后，才遍见于上谕敕旨与臣工奏疏之中。这是因为明代后期，地方行政组织已不以两京十三布政使司为重，而以总督、巡抚辖区为准。清初沿袭明代督抚之制，以总督、巡抚为最高一级地方行政组织的长官，并将督抚辖区逐渐调整到与明代之省界相一致。而后于康熙初年起，又将明代之两京十三布政使司规划为18个地方行政单位，初无定称，嗣后又渐以俗称之省为名。但依明制，省的长官应是布政使，而非督抚，既以督抚为长官而仍称省是名不副实，所以省在清代实际上亦非正式称呼，故《嘉庆重修一统志》将18省与边区地方行政单位均称为“统部”，就是此理。而且一省应该只有一省会、一布政使司，但江苏却有两布政使分驻苏州与江宁，称省亦不合适。
清代的总督一般是每二三省设一员，只有直隶与四川是一省一督。故清代定制共设8督，即直隶、两江(江南、江西，后江南分江苏、安徽）、闽浙(福建、浙江)、陕甘(陕西、甘肃）、湖广(湖北、湖南）、两广(广东、广西）、四川、云贵（云南、贵州）。8总督并不涵盖18省，山东、山西、河南三省只设巡抚，而不受总督节制。巡抚一般每省一员，也有例外，甘肃则不设巡抚，而由陕甘总督兼管。直隶、四川只设总督而不另设巡抚，故定制15抚，为江苏、安徽、江西、山东、山西、河南、陕西、浙江、福建、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州。
因为8总督中有6督兼制二三省，故除陕甘总督外，其他五督必与五巡抚同驻一省会之中，因而产生矛盾。如两广总督与广东巡抚同驻广州，龃龉不可调和，卒至巡抚被裁。另一方面，不驻总督之省，其巡抚本应听命于总督，但实际上亦往往自行其是，如安徽、江西两抚，至清末已不复听两江总督之指挥。
光绪十年(1884年）、十一年相继增设新疆、台湾两巡抚，分隶于陕甘和闽浙两总督。光绪三十二年再增奉天、吉林与黑龙江三巡抚，并受同时设置的东三省总督节制。清朝以少数民族入主中原，接受历史上其他少数统治民族被同化的教训，重要官职皆以满人充任。不但中央官如此，地方官亦尽然。自顺治四年至雍正十三年（1647—1735年）近九十年间，八旗成员任总督者307人，任巡抚者463人(其中汉军旗十居其七，满洲十居其三，蒙古仅二人）。直到咸丰年间以后，湘军、淮军崛起，镇压太平天国革命“有功”，汉人之任督抚者方才大量增加。
清代在省级政府中裁去都指挥使一职，于是省级长官只余布、按二使。虽名义上布、按二司为省级政府，实布、按二使已成督抚之僚属。明代布、按定期朝觐，至清废而不行，不复有直达皇帝面奏之权。布政使司既是省级政府，应该是每省只设一布司，但江苏省却是例外，乾隆二十五年增置江宁布政司，驻江宁，与原驻苏州的江苏布政司并立，分辖江宁、淮安、扬州、徐州四府，海州、通州二直隶州。江宁与苏州并为江苏省省会。
明代布、按二司之属官与布、按二使同驻省城，后虽由布政司之参政、参议派出道员为分守道，按察司之副使、佥事派出道员为分巡道，但这种派遣只是临时性质。且明代的道无品级，视所带职衔而定，参政为从三品，则守道同;佥事为正五品，则巡道亦同。清代则自乾隆而后，道员成为地方实官，取消虚衔，定为正四品。但道在实际上又不被认为是一级行政区划。所以从行政区划看，清代是省、府、县三级，而从官员设置看，却有督抚、布按、道员、知府、知县五级。州、县的文书须先申府，府申道，道转布按，布按再呈督抚。官僚机构如此层次重叠，行政效率自然很低，但中央政府却收集权之效。清代以前地方官员层次必与政区层级相对应，至清则相脱离。
在守道与巡道之外，清代尚设有不少无地方区划的专职道员，如粮道、河道、释传道、盐法道、海关道等。
